۱۰ نکته از اولین بودجه دولت پزشکیان

اعتماد: روز گذشته کلیات مرحله اول لایحه بودجه ۱۴۰۴ با ۱۴۶ رای موافق تصویب شد. مسعود پزشکیان در جلسه علنی دیروز مجلس در دفاع از کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۴ ضمن تشکر از همراهی، همدلی و همفکری نمایندگان مجلس در بحث بودجه اظهار داشت: در گذشته عملا ۲ بودجه داشتیم؛ یک بودجه که در صندوق نمی‌آمد و یک بودجه که دست شما بود. اما این بودجه شفاف است و درآمدها و هزینه‌ها کاملا روشن است. برای اینکه کسری بودجه نیاوریم از رهبری اجازه گرفتیم که مقداری ارز را که معمولا وسط سال بعد از کسری و اعتراضات اجتماعی دریافت می‌شد، بگیریم. پزشکیان تاکید کرد: همه می‌دانیم که در آب، برق، گاز و پول ناترازی داریم که همه آنها نیاز به مداخلات علمی، کارشناسی و هماهنگی دارد؛ در همه مداخلات اقتصادی باید مراقب گروه‌های آسیب‌پذیر باشیم و اجازه ندهیم برای آنان مشکل ایجاد شود ولی لاجرم باید مداخله کنیم.

بودجه سال ۱۴۰۴ درحالی به مجلس ارایه شده است که اقتصاد ایران با چالش‌های اقتصاد کلان ویژه‌ای مواجه است. در واقع تداوم نرخ‌های تورم بالاتر از ۳۰‌درصد در سال‌های اخیر و وقوع شوک‌های ارزی گاه و بیگاه در کنار مسائل ساختاری اقتصاد کشور مثل ناترازی انرژی و نظام بانکی سبب شده است تا بودجه سال ۱۴۰۴ از اهمیت دوچندانی برخوردار باشد.

بررسی اولیه لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ نشان می‌دهد که این لایحه نسبت به قوانین بودجه سال‌های پیش از خود از جهات مهمی مانند یکپارچگی و واقعی بودن منابع و مصارف، پیشبرد اصلاحات به صورت تدریجی و پرهیز از شوک درمانی، رشد اعتبارات سرمایه‌گذاری و همچنین توجه به تعهدات و بدهی‌های دولت پیشرفت قابل توجهی کرده است؛ اما در زمینه پرداختن به برخی محورها مانند کاهش کسری تراز عملیاتی، حرکت در جهت کاهش تصدی‌گری دولت و تأمین منابع لازم جهت ارتقای معیشت کارکنان، عدم درج احکام غیربودجه‌ای ذیل لایحه بودجه، افزایش سهم درآمدهای مالیاتی و کاهش وابستگی بودجه به نفت و منابع بین نسلی و اجرایی‌سازی برخی از احکام برنامه هفتم پیشرفت توفیق کمتری داشته است.

در اینجا به نکته مهم از مهم‌ترین سند مالی دولت در سال آینده می‌پردازیم که توسط گروه کارشناسان دفتر مطالعات بخش عمومی و مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس تدوین شده است.

اول: کسری ۱۸۰۵هزار میلیارد تومانی به دلیل شفافیت مشخص شد

یکی از نکات قابل رویت در لایحه بودجه سال آینده افزایش کسری تراز عملیاتی است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ با افزایش ۴۲ درصدی درآمدها و رشد ۵۵ درصدی اعتبارات هزینه‌ای، شکاف بین درآمدها و اعتبارات هزینه‌ای در مقایسه با سال گذشته افزایش یافته و به ۱۸۰۵ هزار میلیارد تومان رسیده است.

اما لایحه بودجه ۱۴۰۴ از این منظر با سال‌های گذشته به سادگی قابل مقایسه نیست. زیرا اقلام مهمی از مصارف هزینه‌ای که تا قبل از آن تحت شمول اعتبارات هزینه‌ای بودجه قرار نمی‌گرفت و اساسا انعکاسی در مصارف سند بودجه نداشت، در مصارف هزینه‌ای ارقام کلان لایحه بودجه ۱۴۰۴ منعکس شده است.

با تجمیع و اضافه کردن مصارف خارج بودجه‌ای، اعتبارات هزینه‌ای رشد قابل توجهی پیدا کرده است. به بیان دیگر، کسری تراز عملیاتی بودجه سال‌های گذشته بزرگ‌تر از آن چیزی است که در سند بودجه منعکس و محاسبه می‌شد.

دوم: چالش اصلی بودجه، کسری پنهان است

«کسری بودجه» یکی از پربسامدترین واژگان فضای اقتصادی کشور است که در معانی مختلفی مورد استفاده قرار می‌گیرد. در برخی از موارد آنچه تحت عنوان کسری بودجه استفاده می‌شود همان کسری تراز عملیاتی است اما به‌طور کلی نمی‌توان لفظ کسری بودجه را به کسری تراز عملیاتی اطلاق کرد.

چنانچه طبق تعریف آن دسته از منابع که در بودجه عمومی از محل استقراض تأمین می‌شود و بر انباره بدهی دولت می‌افزاید، یعنی خالص انتشار اوراق بدهی و استقراض از صندوق توسعه ملی را کسری بودجه آشکار بدانیم، لایحه بودجه ۱۴۰۴ معادل۷۷۱ هزار میلیارد تومان کسری دارد.

باید توجه داشت همه دولت‌ها کسری بودجه دارند و کسری بودجه پدیده مذمومی نیست و حتی کسری بودجه دولت تا اندازه‌ای لازم است. کاهش یا افزایش کسری بودجه نیز بسته به شرایط اقتصاد کلان باید هدف‌گذاری شود و اینگونه نیست که توصیه واحدی مبنی بر کاهش دایمی کسری بودجه و صفر کردن استقراض و انتشار بدهی دولت همواره وجود داشته باشد. دغدغه اصلی در رابطه با کسری بودجه دولت، علاوه بر اندازه آن نحوه تأمین و مدیریت آن است که اگر از شیوه‌های صحیح تأمین نشود می‌تواند آسیب‌زا باشد.

چالش اصلی بودجه دولت، کسری بودجه تأمین نشده یا «پنهان» است. یعنی آن بخشی از اختلاف درآمدها و هزینه‌های دولت که پس از لحاظ تمام منابع تجهیزشده از جمله انتشار اوراق بدهی، امکان تحقق ندارند و موجب می‌شود دولت تا انتهای سال آینده قادر به پرداخت قسمتی از مصارف نباشد.

برای این رقم که پشت بیش‌برآوردی منابع و کم‌برآوردی مصارف پنهان شده است، باید ضمن بررسی لایحه بودجه توسط مجلس چاره‌اندیشی و تأمین مالی شود؛ یا مصارف به همان اندازه صرفه‌جویی و کاهش یابد .

سوم: درآمدهای مالیاتی به‌طور کامل محقق می‌شود

با توجه به نرخ تورم و هوشمند‌سازی و مبتنی بر داده شدن نظام مالیاتی درآمدهای مالیاتی سال آینده قابلیت تحقق بالاتر از ارقام پیشنهادی لایحه بودجه را دارند. در نتیجه پیش‌بینی می‌شود درآمدهای مالیاتی سال آینده بالغ بر ۱۷۰۰ هزار میلیارد تومان و به‌طور کامل محقق شود.

پیش‌بینی از عملکرد درآمدهای گمرکی در سال ۱۴۰۳ نیز حدود ۷۰ درصد، معادل ۱۰۰ هزار میلیارد تومان است که در صورت افزایش نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی و افزایش حجم واردات خودرو، درآمدهای گمرکی میزان تحقق آن افزایش خواهد یافت. اگرچه رقم پیشنهادی لایحه ۱۴۰۴ در خصوص درآمدهای گمرکی با بیش‌برآوردی همراه است اما در مجموع تحقق کامل سرفصل درآمدها در سال ۱۴۰۴ دور از انتظار نیست.

چهارم: درآمد نفتی ۹۰‌هزار میلیارد تومان بیش‌برآوردی دارد

مطابق بررسی‌های انجام شده انتظار می‌رود در سال ۱۴۰۳ منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی و خوراک تحویلی به پتروشیمی‌ها به میزان ۴۴۰ هزار میلیارد تومان محقق شود. پیش‌بینی می‌شود در سال آینده معادل ۴۲۰ هزار میلیارد ریال از محل سهم دولت از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی حاصل شده و در نتیجه رقم درآمد نفتی در لایحه سال آینده حدود ۹۰ هزار میلیارد تومان بیش برآوردی دارد.

پنجم: استقراض دولت از صندوق توسعه ملی بیشتر از اینها می‌شود

همچنین در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ استفاده از منابع صندوق توسعه پیش‌بینی نشده بود اما با اخذ مجوز در طی سال ۳۵۰ هزار میلیارد تومان از صندوق برداشت شد. از آنجا که سرجمع صادرات نفت و گاز کمتر از رقم لایحه بودجه برآورد می‌شود، استقراض ۲۸ واحد درصدی دولت از سهم صندوق توسعه نیز تحت تأثیر قرار گرفته و کمتر برآورد می‌شود. از این منظر، پیش‌بینی می‌شود استقراض دولت از صندوق توسعه در سال آینده معادل ۴۴۰ هزار میلیارد تومان بشود و در این بخش لایحه دولت ۱۰۱ هزار میلیارد تومان بیش برآوردی دارد.

ششم: درآمد واگذاری‌ها کسری دارد

با توجه به وصول دو قسط از واگذاری هلدینگ خلیج فارس در سال ۱۴۰۴ به میزان ۲۷ هزار میلیارد تومان و همچنین سهم نقدی ۱۰ الی ۲۰ درصدی معمول دولت در واگذاری‌ها پیش‌بینی می‌شود وجوه حاصل از واگذاری حداکثر به ۸۵ هزار میلیارد تومان بالغ شود. در نتیجه لایحه دولت از محل واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال ۵۰ هزار میلیارد تومان کسری دارد.

هفتم: درآمد فروش اوراق بدهی محقق می‌شود

در سال جاری ۲۵۵ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی از محل مجوز قانون بودجه و ۵۰ هزار میلیارد تومان مازاد بر سقف بودجه منتشر شد. با توجه به ارزیابی از تقاضای اوراق از جمله تکالیف بانک‌ها و صندوق‌های درآمد ثابت، پیش‌بینی می‌شود فروش اوراق بدهی طبق ارقام لایحه بودجه سال آینده به صورت ۱۰۰‌درصدی محقق شود.

هشتم: درآمد دولت نصف میزان اوراقی است که منتشر می‌کند

در لایحه بودجه۱۴۰۴ دولت قصد دارد ۲۰۰ هزار میلیارد تومان از بدهی‌های خود را با انتشار اوراق مالی اسلامی، «سیال‌سازی» کند. به عبارت دیگر، این ۲۰۰ هزار میلیارد تومان، منابعی برای دولت ایجاد نخواهد کرد و صرف تغییر شکل بدهی‌های پیشین خواهد شد. از سوی دیگر از آنجا که مطابق قانون برنامه هفتم پیشرفت، اوراق مالی مورد اشاره در این بند صرفا قابل مبادله بین موسسات اعتباری یکدیگر و با بانک مرکزی است و قابل واگذاری به دیگران نیست؛ بنابراین این اوراق مالی وارد بازار نخواهد شد.

با توجه به این موضوع، سقف اوراقی که جدید منتشر می‌شود و در بازار قابل معامله است ۵۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود. سال آینده حدود ۲۷۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی سررسیده می‌شود، انتشار ۵۰۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی جدید یعنی خالص تأمین مالی دولت صرفا ۲۳۰ هزار میلیارد تومان است.

نهم: رشد اقتصادی پایین خواهد بود

بر اساس اعلام بانک مرکزی رشد اقتصادی کشور در سه سال گذشته همواره بالاتر از ۴.۵ درصد بوده است؛ با این حال رشد فصل بهار ۱۴۰۳ حدود ۳.۲ درصد و رشد بدون نفت ۲.۵ درصد بوده است. این موضوع نشان از کاهش ۲.۵ واحد درصدی رشد اقتصادی در فصل بهار سال جاری نسبت به دوره مشابه سال گذشته دارد.

بر اساس برآورد مرکز پژوهش‌های مجلس در صورت تحقق کامل لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ به ویژه از محل رشد سرمایه‌گذاری و صادرات نفت پیش‌بینی شده در فروض این لایحه، افزایش حدود ۰.۸ درصدی رشد اقتصادی با نفت پیش‌بینی می‌شود.

دهم: تغییری در فقر و ضریب جینی ایجاد نمی‌شود

از منظر تورم نیز برآورد می‌شود که تصمیمات اتخاذ شده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ از میزان کاهش تورم برآورد شده بر اساس روند، به میزان ۱.۲ واحد درصد بکاهد. همچنین در صورت اجرای کامل بودجه سال ۱۴۰۴ تغییری در نرخ فقر و ضریب جینی پیش‌بینی نمی‌شود.